PGS-TS Tô Văn Hòa, Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội, đã trình bày tham luận về việc nghiên cứu bỏ đơn vị hành chính cấp huyện và thành lập đơn vị hành chính mới Tại Hội thảo cấp quốc gia "Đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong Kỷ nguyên mới" diễn ra vào ngày 6/3/2025.

Ông Tô Văn Hòa, Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật Hà Nội (Ảnh: Phùng Minh).

Theo ông Hòa, việc không tổ chức cấp huyện trong hệ thống hành chính địa phương ở Việt Nam không chỉ đơn thuần là bãi bỏ đơn vị hành chính này rồi sáp nhập các xã lại với nhau. Để đảm bảo ổn định và thông suốt trong công tác hành chính địa phương, đặc biệt là dịch vụ công phục vụ nhân dân, cần có một cách tiếp cận toàn diện đối với hệ thống hành chính lãnh thổ, đặt ra yêu cầu xem xét thiết kế tổng thể hệ thống hành chính của Việt Nam.

Trong quản trị hành chính địa phương hiện đại, lãnh thổ quốc gia thường được Nhà nước phân chia thành các đơn vị hành chính và các đơn vị hành chính đặc biệt, nhằm đảm bảo mỗi mét vuông lãnh thổ đều được quản lý và thể hiện chủ quyền quốc gia. Tuy nhiên, không phải mỗi mét vuông đều được quản lý theo cơ chế giống hệt nhau mà có sự khác biệt phù hợp với điều kiện tự nhiên, dân cư, kinh tế, xã hội của từng địa phương.

Tại các đơn vị hành chính, do có dân cư tập trung nên đủ điều kiện để thiết lập chính quyền địa phương đầy đủ, bao gồm cơ quan đại diện của nhân dân địa phương quyết định các vấn đề và cơ quan chấp hành thực hiện quản lý hành chính nhà nước, phục vụ đời sống nhân dân. Trong khi đó, tại các đơn vị hành chính chuyên biệt, Nhà nước chỉ thiết lập các cơ quan quản lý hành chính chuyên trách trên những lĩnh vực phù hợp với đặc điểm của từng địa bàn. Ví dụ, tại địa bàn có rừng, cơ quan quản lý tập trung vào nhiệm vụ bảo vệ và phát triển rừng; còn tại vùng núi, tập trung vào việc bảo vệ lãnh thổ và giữ gìn trật tự trị an. Tại đây, không hình thành chính quyền địa phương đầy đủ nhưng chủ quyền quốc gia vẫn được thể hiện thông qua hoạt động quản lý hành chính của các cơ quan nhà nước.

Vận dụng những nguyên lý trên vào tổ chức hệ thống hành chính địa phương, ông Hòa khẳng định có thể xác định đơn vị hành chính theo hai cấp: cấp tỉnh và cấp cơ sở. Cấp tỉnh bao gồm các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương; cấp cơ sở (hay cấp xã) bao gồm các xã và các khu vực đô thị tập trung (có thể gọi là thành phố, được phân loại thành các nhóm tùy theo quy mô và trình độ phát triển). Từ đó, việc bỏ đơn vị hành chính cấp huyện sẽ cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Hiến pháp.

Ông Hòa đề xuất sửa đổi Điều 110 Hiến pháp về các đơn vị hành chính ở Việt Nam theo hướng quy định nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam gồm các đơn vị hành chính và các đơn vị hành chính chuyên biệt. Trong đó, có hai cấp đơn vị hành chính: cấp tỉnh (gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) và cấp cơ sở (gồm xã, thành phố, thị xã ở tỉnh; xã, thành phố, thị xã, nội đô ở thành phố trực thuộc trung ương). "Nội đô" là đơn vị hành chính mới, bao gồm khu vực đô thị lõi, thủ phủ của thành phố trực thuộc trung ương, bao gồm các quận nội thành hiện nay của các thành phố trực thuộc trung ương. Ví dụ, nội đô TP Hà Nội gồm 12 quận, nội đô TP.HCM gồm 16 quận, nội đô TP Hải Phòng gồm 6 quận.

Đề xuất thành lập đơn vị hành chính mới tên "Nội đô"  ở Hà Nội, TPHCM. (Ảnh minh họa)

Các đơn vị hành chính cơ sở có thể được phân chia thành những địa bàn lãnh thổ nhỏ hơn, nhưng đó không phải là đơn vị hành chính mà chỉ là các địa bàn quản lý hành chính. Ở đó, không thành lập chính quyền địa phương mà chỉ có các bộ phận hoặc cơ sở của các cơ quan hành chính cấp trên thực hiện công tác quản lý hành chính. Các đơn vị hành chính chuyên biệt gồm các đơn vị hành chính chuyên biệt ở các cấp, được thành lập và quản lý theo quy định của luật. Luật Chính quyền địa phương có thể quy định hai cấp đơn vị hành chính chuyên biệt hoặc nhiều hơn, trong đó có các đơn vị hành chính chuyên biệt do chính quyền địa phương cấp tỉnh quản lý và đơn vị hành chính chuyên biệt do cấp trung ương quản lý. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính và đơn vị hành chính chuyên biệt được thực hiện theo quy định của luật. Vì vậy, việc quy định trình tự thủ tục trong luật là phù hợp, vừa bảo đảm dân chủ vừa tạo độ linh hoạt cần thiết phù hợp với sự đa dạng của các loại hình đơn vị hành chính và đơn vị hành chính chuyên biệt.

Đối với Điều 111 Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương, ông Hòa đề xuất nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hai hướng. Thứ nhất, quy định tại các đơn vị hành chính đều thành lập chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, không phân biệt giữa chính quyền địa phương và "cấp chính quyền địa phương", bởi đã là chính quyền địa phương phải có cơ cấu đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Thứ hai, quy định tại các đơn vị hành chính chuyên biệt không thành lập chính quyền địa phương mà có thể thành lập các cơ chế quản lý hành chính phù hợp với mục đích thành lập đơn vị hành chính chuyên biệt.

Việc thành lập đơn vị hành chính "Nội đô" không chỉ đáp ứng nhu cầu quản lý đặc thù của các khu vực đô thị lõi mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho việc tinh gọn bộ máy hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và phục vụ người dân tốt hơn.