Sửa luật để ngăn chặn sở hữu chéo ngân hàng

Luật Các tổ chức tín dụng (TCTD) ra đời năm 1997, có điều khoản cho phép ngân hàng sở hữu một tổ chức tài chính, nói cách khác là sở hữu ngân hàng khác. Tuy nhiên, lần chỉnh sửa thứ 2 của đạo luật này vào năm 2010 đã thay đổi, theo đó các ngân hàng cần phải gia tăng quy mô vốn.

Cũng từ đây phát sinh tình trạng ngân hàng này sở hữu ngân hàng khác nhiều hơn và ra đời thuật ngữ sở hữu chéo ở Việt Nam. Tiếp tục, Luật Các TCTD sửa đổi lần 3 vào năm 2017 đã không cho phép một định chế hay một ngân hàng này sở hữu một ngân hàng khác. Và lần sửa thứ 4 là dự thảo Luật Các TCTD sửa đổi đã trình Quốc hội xem xét vào kỳ họp 2023 vừa qua. Điều đó cho thấy NHNN đã ý thức việc phải gia tăng tiềm lực vốn thực cho hệ thống ngân hàng.

Nguyên nhân của sở hữu chéo là các ông chủ ngân hàng không có đủ nguồn lực, nên việc tài trợ của ngân hàng này cho ngân hàng khác để làm gia tăng nguồn vốn ảo, trong khi vốn thật trong mỗi ngân hàng mỏng đi rất nhiều. Do vậy, khi lần sửa Luật Các TCTD lần thứ 2 siết lại việc sở hữu chéo thì các ông chủ ngân hàng “né” theo hướng khác. Tức thay vì phải dùng vốn của ngân hàng này đi góp vốn ngân hàng khác, thì họ sẽ dùng vốn của ngân hàng này cho một ông chủ vay vốn để tài trợ góp vốn vào một ngân hàng khác, gọi là cho vay chéo để tăng vốn.

Lần sửa thứ 3 sửa đổi Luật Các TCTD tiếp tục siết mạnh hơn, đó là hạn chế cho vay số tiền lớn. Thời điểm này các ông chủ ngân hàng lại nghĩ ra cách khác, đó là cầm cố cổ phiếu của chính các ngân hàng để lấy vốn nhằm tăng vốn. Nhưng sau đó điều khoản này bị hủy bỏ.

Tuy nhiên, khi thị trường trái phiếu bùng phát đã trở thành một “công cụ béo bở” cho các ông chủ ngân hàng, họ sử dụng phần vốn góp của mình bằng cổ phần để làm tài sản đảm bảo nhằm phát hành trái phiếu, dùng tiền huy động từ trái phiếu đó để góp vốn vào ngân hàng khác.

Cũng từ đây, sở hữu chéo từ vấn đề đơn giản là một ngân hàng này sở hữu chi phối ngân hàng khác, đã tạo ra một hệ sinh thái các doanh nghiệp đằng sau của ông chủ để sở hữu ngân hàng. Phần sở hữu ở trong các công ty đó được họ thế chấp ngân hàng vay vốn, rồi dùng vốn vay này gia tăng vốn sở hữu trong ngân hàng.

Giao dịch ngân hàng an toàn. Ảnh Trọng Triết

NHNN đã trình một dự thảo Luật Các TCTD lần thứ tư 2023 lên Quốc hội xem xét, cũng đề cập đến việc giảm tỷ lệ sở hữu. Lần sửa này nếu thông qua việc có chấm dứt được sở hữu chéo hay không vẫn là vấn đề đặt ra.

Bản chất của sở hữu chéo của Việt Nam dường như khác với khái niệm sở hữu chéo trên thế giới, đó là giới chủ đứng đằng sau chi phối và nắm quyền kiểm soát, cho vay thân hữu trong một hệ sinh thái.

Và như vậy việc cho vay trong nội bộ hay trong hệ sinh thái không có lợi cho nền kinh tế, đặc biệt là đẩy giá bất động sản, đẩy “bong bóng tài sản cố định” trong nền kinh tế lên cao, tạo ra một khả năng tiềm ẩn trong báo cáo tài chính với dòng vốn ảo.

Bài học từ kinh nghiệm các nước

Với pháp luật các nước, đơn giản là sẽ trừ hết tất cả các khoản vốn ảo, các khoản vốn mà các cơ quan quản lý phát hiện nằm trong hệ sinh thái. Việc giám sát và quản lý các ngân hàng ở các nước có nhiều mô hình, như mô hình nhiều đỉnh, song đỉnh, tức bên cạnh vai trò giám sát của ngân hàng trung ương, còn có sự giám sát của cơ quan khác như Ủy ban ổn định tài chính.

Một minh chứng có thể thấy là Trung Quốc, trong tháng 3 vừa qua đã thành lập một “siêu” cơ quan quản lý và giám sát thị trường tài chính; tái lập lại Ủy ban công tác tài chính trung ương để giám sát hệ thống tài chính, đặc biệt là hệ thống ngân hàng Trung Quốc.

Tuy nhiên, vấn đề ở đây phải chấp nhận sự đánh đổi, bởi khi có nhiều cơ quan quản lý có thể sẽ nảy sinh mâu thuẫn về mục tiêu. Ngân hàng Trung ương có nhiệm vụ ổn định chính sách tài chính tiền tệ và ổn định giá cả, nên đôi khi họ không quan tâm đến giám sát hành vi thị trường của các ngân hàng. Ngược lại, cơ quan giám sát tài chính lại có mục tiêu bằng mọi giá ổn định cả hệ thống tài chính mà không quan tâm nhiều đến từng ngân hàng. Do vậy, khi xảy ra sự cố và bùng phát khó có thể cứu chữa, minh chứng vụ phá sản SVB (một ngân hàng của Mỹ) là một bài học điển hình.

Do vậy, một số ý kiến cho rằng, đối với những nền kinh tế nhỏ với hệ thống ngân hàng không nhiều như Việt Nam, chỉ nên tập trung cho một cơ quan quản lý là NHNN. Tất nhiên cần phải xem xét thấu đáo để có một mô hình phù hợp, có thể giám sát được hệ thống tài chính nhưng cũng có thể giám sát sở hữu chéo trong các ngân hàng.

Bởi lẽ, hệ thống ngân hàng rất đặc biệt, các rủi ro hầu như không xuất hiện trên báo cáo tài chính. Trong dự thảo Luật Các TCTD đặt ra một chương là can thiệp sớm các ngân hàng. Tuy nhiên, dựa trên kinh nghiệm Luật Ngân hàng ở các nước trên thế giới đưa ra một khái niệm can thiệp giám sát, tức trước khi can thiệp sớm có can thiệp giám sát. Can thiệp giám sát ở đây nghĩa là nhiệm vụ của NHNN. Bởi chỉ có những người có chuyên môn trong NHNN mới có thể nắm bắt được các rủi ro của từng ngân hàng và toàn hệ thống.

Vậy cách thức can thiệp, giám sát như thế nào? Tại Mỹ với hệ thống ngân hàng rất lớn và phức tạp, đã đặt ra các chỉ tiêu kích hoạt các ngưỡng giám sát rất đơn giản dựa trên tiêu chuẩn vốn. Ngân hàng Trung ương Mỹ và Công ty bảo hiểm tiền gửi liên bang Mỹ đưa ra 5 tiêu chuẩn vốn: (1) vốn quá tốt; (2) đủ vốn; (3) thiếu vốn; (4) thiếu vốn đáng kể; (5) thiếu vốn nghiêm trọng. Ngoài hai ngưỡng đầu tiên cơ quan giám sát sẽ cho hoạt động bình thường, nhưng khi ngân hàng nào bắt đầu từ ngưỡng thứ ba sẽ có những kích hoạt.

Vì sao ngân hàng là loại hình “đặc biệt”? Đó là do ngân hàng rất nhạy cảm, nên không thể nào thông tin tất cả cho thị trường biết. Bởi không phải ai cũng hiểu thông tin này nên dễ dẫn đến những “bầy đàn hỗn loạn”, rất nguy hiểm cho hệ thống tài chính. Do vậy ở đây vai trò của cơ quan giám sát sẽ phải thuyết phục đạo đức với các ngân hàng, tức sẽ có những lá thư riêng để thuyết phục ngân hàng phải chấn chỉnh nếu có vấn đề.

Trong trường hợp này, nếu công bố thông tin sẽ rất nguy hiểm cho thị trường, nên phải có những thuyết phục về đạo đức. Nếu trong một thời gian, chẳng hạn 3 tháng, ngân hàng không xử lý sẽ có những bước tiếp theo, như thông báo ra thị trường để biết được đây là ngân hàng có vấn đề.

Kênh dẫn vốn cho kinh tế - xã hội. Ảnh Trọng Triết

Còn tại nhiều quốc gia châu Á, hình thức sở hữu chéo đã tồn tại trong thời gian dài. Điển hình như ở Nhật Bản là quốc gia có mạng lưới sở hữu chéo phức tạp, những đã giải quyết hiệu quả. Bằng cách hình thành một định chế tài chính là Công ty quản lý vốn, tình trạng sở hữu chéo tại Nhật Bản được hạn chế đáng kể.

Bên cạnh đó, một đề án được Nhật Bản áp dụng thành công, đó là đề ra phương án mua bán, sáp nhập (M&A), đảm bảo tính hiệu quả, minh bạch và đại chúng. Kinh nghiệm này đang được Việt Nam áp dụng thông qua các đề án tái cơ cấu các TCTD.

Một trong những đặc trưng của nền kinh tế Hàn quốc là Cheabols, tập hợp những công ty thành viên và được kiểm soát bởi một hoặc nhiều công ty gia đình. Cheabols nắm giữ trái phiếu chính phủ, hỗ trợ những chính sách công nghiệp của Chính phủ và đổi lại, được Chính phủ Hàn Quốc hỗ trợ trong các giai đoạn phát triển.

Quan hệ sở hữu chéo không chỉ diễn ra giữa các công ty con trong Cheabols mà còn giữa các Cheabols với nhau, đây là đặc trưng của tập đoàn kinh doanh quy mô lớn tại Hàn Quốc.

Mặc dù, đã có những đóng góp lớn cho nền kinh tế Hàn Quốc, song cuộc khủng hoảng Đông Á 1977-1979 đã ảnh hưởng sâu sắc đến quốc gia này với những nguyên nhân chính xuất phát từ các Cheabols. Các tập đoàn này yếu kém, hoạt động không hiệu quả và thiếu tính cạnh tranh toàn cầu và hơn nửa trong số 30 Cheabols lớn nhất Hàn Quốc đã bị phá sản, ảnh hưởng lớn tới “sức khỏe” nền kinh tế Hàn Quốc.

Hàm ý chính sách cho Việt Nam, tình trạng sở hữu chéo, sở hữu cổ phần vượt quy định, nhóm cổ đông chi phối đã từng bước được kiểm soát nhưng trong thực tế vẫn còn tiềm ẩn nhiều rủi ro, nguy cơ chi phối, thao túng ngân hàng chưa được xử lý triệt để./.